Stávající model financování politických stran neohrožuje jejich volnou soutěž (TZ25/2018)

Z Multimediaexpo.cz

Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Radovan Suchánek) zamítlo návrh skupiny 18 senátorů na zrušení některých ustanovení zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění zákona č. 302/2016 Sb.

Ústavní soud se úvodem pozastavil nad tím, že v krátké době opět došlo k situaci, kdy mu byl předložen skupinou senátorů návrh na zrušení zákonné úpravy, pro niž v Senátu hlasovali i někteří senátoři, kteří jsou členy této skupiny (srov. bod 25 nálezu ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15, č. 271/2016 Sb.). V nynější věci pro přijetí té části napadené úpravy, jež byla zavedena zákonem č. 302/2016 Sb., hlasovalo i 7 senátorů a senátorek (František Čuba, Alena Dernerová, Zdeněk Papoušek, Leopold Sulovský, Jiří Šesták, Jiří Vosecký a Eliška Wagnerová), kteří nyní Ústavnímu soudu navrhují její zrušení. Jakkoli nemá tato skutečnost vliv na aktivní legitimaci skupiny 18 senátorů podat tento návrh, v nynější Ústavním soudem posuzované věci je tato skutečnost významnější tím spíše, že kdyby žádný z těchto sedmi senátorů a senátorek pro návrh zákona č. 302/2016 Sb. nehlasoval, nebyl by v Senátu přijat.

Skupina senátorů napadla jako protiústavní ustanovení zákona č. 424/1991 Sb., která se týkají jak soukromého, tak veřejného (státního) financování politických stran. V první oblasti jde o ustanovení zakotvující hranici 3 % hlasů získaných ve volbách do Poslanecké sněmovny pro přiznání stálého příspěvku politické straně a o ustanovení stanovící výši příspěvku na mandát poslance nebo senátora na částku 900 000 Kč. Druhá oblast se týká ustanovení zakazujícího politické straně přijmout dary od jedné osoby v celkové roční výši nad 3 000 000 Kč. Třetí oblast představuje ustanovení omezující okruh přípustných poskytovatelů úvěrů a zápůjček jen na banky registrované na území České republiky. A konečně v oblasti čtvrté se navrhuje zrušení právní úpravy příspěvku na podporu činnosti politického institutu, která byla napadena společně s celou právní úpravou politických institutů.

Ústavní soud předesílá, že nikterak nepřehlíží skutečnost, že část zástupců právní nauky stávající model financování politických stran dlouhodobě kritizuje. Úkolem Ústavního soudu nicméně není posoudit, zda je zákonodárcem zvolený model optimální, ale toliko zda je ústavně souladný, resp. zda působení jeho jednotlivých mechanismů ve svém souhrnu (již) nezpůsobuje ústavní deficity. V rámci nabízející se škály možných modelů financování politických stran nemůže být apriorně protiústavní žádný z myslitelných modelů, a to ani v případě zvolení jednoho z modelů „pólových“; tedy jak model výlučně státního financování politických stran, tak model, ve kterém státní pilíř absentuje, a politické strany jsou zcela odkázány na finanční prostředky, které získají od soukromoprávních subjektů, představují modely, jež nejsou – bez dalšího – ústavně nesouladné. Současně však obě krajní varianty skýtají taková rizika pro fungování politického systému, že by právní úprava vskutku zakotvující jednu z nich patrně způsobovala protiústavní účinky. Úkolem zákonodárce v pluralitně demokratickém systému tak je vhodně vyvažovat pozitivní a negativní stránky obou těchto krajních variant, a to s vědomím, že posílením jedné složky systému financování politických stran (a tedy preferencí jejích nezpochybnitelných výhod) dochází „automaticky“ sice k oslabení negativních důsledků opačné složky, ale současně i k oslabení jejích pozitiv (a tedy i ke zvýraznění neblahých důsledků posilované složky).

1. Tříprocentní hranice hlasů pro přiznání stálého příspěvku a výše příspěvku na mandát poslance nebo senátora v částce 900 000 Kč

Ústavní soud se již totožnou ústavněprávní otázkou zabýval ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/03, kterým návrh na zrušení 3% hranice hlasů pro výplatu stálého příspěvku zamítl, neboť akceptoval odlišný účel jednotlivých druhů příspěvků politickým stranám ze státního rozpočtu. Stěžejní argument skupiny senátorů, kterým se fakticky domáhá revize závěrů, vyslovených ve výše zmíněném nálezu, představuje tvrzení, že napadená právní úprava je příliš přísná a neumožňuje pronikání nových subjektů do stranického systému. Domnívá se, že by bylo vhodnější stanovit hranici ve výši 2 %.

Podle Ústavního soudu jistá míra nerovnosti „menších“ či neparlamentních politických stran se stranami parlamentními je každému stranickému systému vlastní. Podstatná je tedy pouze otázka, zda stávající systém financování nepoškozuje některé politické strany natolik, že jim fakticky znemožňuje adekvátním způsobem (tedy ideálně na půdě Parlamentu) reprezentovat zájmy té – nikoli marginální – části společnosti, k jejichž ochraně a hájení taková politická strana vznikla a funguje. Každá politická strana byla – z dlouhodobého hlediska – založena proto, aby její členové byli zvoleni do normotvorných orgánů veřejné moci (viz slova „na vytváření zákonodárných sborů a orgánů vyšších územních samosprávných celků a orgánů místní samosprávy“ v § 1 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích); a contrario se proto musí uplatnit vyvratitelná domněnka, že politická strana, jež dlouhodobě není s to získat v těchto orgánech relevantní zastoupení, o takové zastoupení buď neusiluje, pročež postrádá materiální znak politické strany (z hlediska možné klasifikace pak spíše jde o určité zájmové sdružení), anebo o něj usiluje neúspěšně, a při posouzení ústavní konformity daného modelu financování politických stran je třeba považovat takové politické strany za irelevantní v tom smyslu, že jejich neschopnost překročit určitý minimální práh nemůže indikovat porušení principu volné soutěže politických stran.

Argument proti tvrzení skupiny senátorů, že úprava neumožňuje pronikání nových subjektů do stranického systému, podle Ústavního soudu představují samotné empirické skutečnosti, jmenovitě v první řadě výsledek voleb do Poslanecké sněmovny konaných v roce 2017. Stačí připomenout, že se do sněmovny „kvalifikoval“ nejvyšší počet politických stran od vzniku České republiky, že tři z těchto devíti politických stran nebyly ve sněmovně v předchozím volebním období zastoupeny, že přes 60 % mandátů získaly strany, které nebyly před sněmovními volbami v roce 2013 ve sněmovně zastoupeny, a co je nejdůležitější, právě tyto posledně definované politické strany ještě před deseti lety vůbec neexistovaly. Jako příklad za všechny postačuje vývoj volební podpory České pirátské strany, které vznikla v létě roku 2009, následující rok ve volbách do Poslanecké sněmovny obdržela 0,8 % hlasů a postupným a setrvalým vzestupem volební podpory nakonec získala 10,79 % hlasů v loňských volbách do sněmovny.

Pokud jde o příspěvek na mandát poslance nebo senátora podle § 20 odst. 7 zákona, Ústavní soud upozornil na dvě skutečnosti. Zaprvé, nelze ztrácet ze zřetele, že napadená výše ročního příspěvku na mandát poslance nebo senátora byla vložena do zákona č. 424/1991 Sb. zákonem č. 170/2001 Sb. Ačkoliv od té doby došlo ke zdvojnásobení celkových příjmů a výdajů státního rozpočtu i průměrné mzdy, výše příspěvku na mandát nominálně zůstala stejná, což znamená, že reálně po uplynutí této doby došlo k jejímu podstatnému snížení. A za druhé, je třeba připomenout skutečnost, že zákonodárce v daném zákonném ustanovení bonifikuje nejen každý mandát poslance či senátora, ale i každý mandát člena zastupitelstva kraje a hlavního města Prahy, a to částkou 250 000 Kč. To skupina senátorů nikterak nerozporovala. Jestliže tedy skupina senátorů tuto úpravu implicitně považuje za ústavně konformní, nelze z tohoto hlediska nic vytknout ani příspěvku 900 000 Kč ročně za mandát poslance nebo senátora.

2. Omezení celkové výše darů politické straně od jedné a téže osoby v kalendářním roce částkou 3 000 000 Kč

Skupina senátorů navrhla zrušení celého ustanovení § 18 odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb., který vedle zákazu přijmout dary od jedné a téže osoby v kalendářním roce nad celkovou částku 3 000 000 Kč také stanoví, že se za takovou osobu považuje i právnická osoba, která je ve vztahu k ní osobou ovládající nebo ovládanou, a dále, že se za dar považuje i členský příspěvek člena politické strany v částce nad 50 000 Kč. Omezení vlivu dárců na politické strany je podle navrhovatelky legitimní, za protiústavní však považuje dopad daného zákazu na dary poskytované si mezi politickými stranami navzájem, protože omezuje jejich finanční spolupráci coby jednu z variant spolupráce mezi nimi.

Jako hlavní důvod pro zavedení maximálních finančních limitů bývá uváděna zejména snaha zákonodárce minimalizovat riziko korupce a snaha ochránit svobodnou a rovnou soutěž politických sil. Oba tyto důvody považuje Ústavní soud za legitimní a stejně tak shledává způsob spočívající v zakotvení finančního stropu za vhodný prostředek k jeho dosažení. Česká právní úprava se v tomto ohledu nejeví ve srovnání se zahraničím vůči politickým stranám přísná a Ústavní soud akceptuje rovněž v této otázce značnou míru uvážení zákonodárce.

3. Zúžení okruhu subjektů, s nimiž jsou politické strany oprávněny uzavřít smlouvu o poskytnutí zápůjček a úvěrů, jen na banky registrované na území České republiky

Skupina senátorů namítala protiústavnost příslušného omezení ze čtyř hledisek. Tvrdila nepřímou diskriminaci hospodářsky méně silných politických stran odporující čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), dále rozpor s principem volné soutěže politických stran dle čl. 5 Ústavy České republiky, rozpor s čl. 21 Listiny a samostatně argumentovala porušením principu proporcionality.

Ústavní soud je toho názoru, že zvolený prostředek je způsobilý naplnit požadavek sledovaného legitimního cíle v podobě zvýšené transparentnosti financování politických stran. Napadenou právní úpravu je třeba v rámci testu proporcionality hodnotit nejen jako vhodnou, když chrání politickou soutěž od nepřiměřené závislosti politických stran na subjektech, které nejsou profesionálními úvěrovými institucemi a mohou tak „úvěr“ poskytovat jako speciálně podmíněné beneficium, nýbrž i jako úpravu nezbytnou, neboť samotné reportování úvěrových vztahů politickými stranami nemůže výše naznačenému nežádoucímu jednání zabránit.

Za nepřípustnou závislost politických stran na poskytovatelích úvěru – tedy i na bankách – nelze podle Ústavního soudu považovat stav, kdy je dlužník povinen dle smlouvy plnit svému věřiteli, ani stav, kdy uchazeč o úvěr musí splnit podmínky prokazující jeho schopnost úvěr řádně splácet. Nepřípustnou či nepatřičnou závislostí by byla (až) situace, kdy by podmínky poskytnutí úvěru byly neodvislé od ekonomické kauzy. Prevence takového jednání věřitelů je přitom právní úpravou dosahována alespoň v tom smyslu, že bankovní sektor je kontrolovatelný a že věřitelé z tohoto sektoru mají poskytování úvěrů jako předmět podnikání; je tedy v zájmu jejich úspěšné podnikatelské činnosti dodržovat základní zásady profesní etiky, jež naopak nepotřebují jakkoli reflektovat věřitelé, kteří poskytují úvěr zcela nahodile, či dokonce pokoutně, tedy nikoliv jako službu podrobenou přísné kontrole kvality.

4. Politické instituty a příspěvek na podporu činnosti politického institutu

Navrhovatelka konečně navrhla zrušení celé právní úpravy politických institutů, včetně úpravy příspěvku na podporu činnosti politického institutu, a to pro rozpor s principem nediskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny a principem volné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy České republiky.

Dle Ústavního soudu se samotná právní úprava politických institutů v současnosti nejeví jako zjevně ústavně problematická, byť je zřejmé, že česká zákonná úprava není formálně založena na takové jejich personální a organizační samostatnosti od politických stran, jako vyžaduje např. Spolkový ústavní soud pro německé politické nadace (kde je však míra státní podpory politickým nadacím mnohem rozsáhlejší). Platí to i přesto, že přijetím zákona č. 303/2017 Sb. odpadl nástroj kontroly prostřednictvím testu veřejné prospěšnosti.

Podle Ústavního soudu přitom zákonodárce legitimně odvozuje výši nároku na státní příspěvky primárně od výsledku voleb do Poslanecké sněmovny, neboť jedině tyto volby spadají do kategorie tzv. voleb prvního řádu, což se mimo jiné odráží i na volební účasti. Závěrem Ústavní soud dodává, že ačkoliv se zatím nenaplnily obavy z tzv. kartelizace stran, měl by se zákonodárce vážně zabývat otázkou, zda není vhodné stávající model financování politických stran modifikovat tak, aby kupř. podmínil vznik nároku na státní příspěvek prokázáním určité minimální schopnosti dané politické strany získat část finančních prostředků od svých členů či sympatizantů. Není možné dlouhodobě přehlížet skutečnost, že reálné naplňování čl. 5 Ústavy je nemyslitelné bez potřebné míry stranické participace, přičemž k jejímu dosažení (či alespoň udržení) může (a má) přiměřeně přispívat právě rozumné nastavení systému financování politických stran.

Pro návrh na zrušení napadených ustanovení § 17 odst. 8 písm. i) [zužujícího okruh subjektů, s nimiž jsou politické strany oprávněny uzavřít smlouvu o poskytnutí zápůjček a úvěrů, jen na banky registrované na území České republiky – viz shora sub 3.] a § 20 odst. 5 věty prvé zákona [podle nějž nárok na příspěvek na podporu činnosti politického institutu vzniká straně a hnutí, jejíž alespoň jeden poslanec byl zvolen za danou stranu a hnutí alespoň ve dvou z posledních tří po sobě jdoucích volebních období Poslanecké sněmovny včetně probíhajícího volebního období a která je zakladatelem nebo členem politického institutu – viz shora sub 4.], hlasovala většina osmi soudců, nebylo tedy dosaženo většiny hlasů devíti soudců nezbytné pro zrušení ustanovení zákona. Závěry nálezu týkající se těchto dvou ustanovení proto odrážejí stanovisko tzv. relevantní menšiny.

Odlišná stanoviska k nálezu zaujali tito soudci:

K výroku i k odůvodnění Kateřina Šimáčková, Vojtěch Šimíček a Ludvík David
K výroku a části odůvodnění Jan Filip
K části odůvodnění Vladimír Sládeček a Radovan Suchánek

Text nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/17 včetně disentů je dostupný zde (804 KB, PDF).

Kontakt

Ústavní soud (Brno, 5.3. 2018, TZ 25/2018)
Joštova 8, 660 83 Brno 2
Telefon: (+420) 542162111
Fax: (+420) 542161309, (+420) 542161169
Elektronická podatelna: podani@usoud.cz
Web: http://www.usoud.cz/

Tisková zpráva je součástí Katalogu firem a představuje placené reklamní sdělení.